Características del modelo de financiación autonómica

La configuración del Estado Autonómico, con la consiguiente puesta en funcionamiento de las Comunidades Autónomas, determinó la necesidad de crear un sistema de financiación que garantizara la obtención de los recursos necesarios para ejercer las competencias que estas nuevas administraciones territoriales iban asumiendo.

La Constitución determina los aspectos básicos de la financiación autonómica en sus artículos 156 a 158. En ellos se establecen, junto a instrumentos concretos, una serie de principios que son la base del sistema. Estos principios son:

  • Autonomía financiera, que supone la libertad de las Comunidades para decidir sobre sus gastos e ingresos, aunque no de forma absoluta, sino en relación con los demás principios. 
  • Solidaridad, en cuanto equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio.
  • Igualdad, a los efectos de impedir que las diferencias entre Estatutos impliquen privilegios económicos o sociales.
  • Coordinación con la Hacienda Estatal, como garantía de eficacia del funcionamiento del conjunto del Estado Autonómico.

Estos principios comunes no determinan la existencia de un único modelo. Por el contrario, el reconocimiento de los derechos históricos por la Constitución (Disposición Adicional Primera) se traduce en un sistema de Convenio y Concierto aplicables exclusivamente a los territorios forales de Navarra y el País Vasco, mientras que el resto de las Comunidades se rige por el régimen común, cuyas bases quedan establecidas en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).

Régimen foral

El Estatuto de Autonomía para el País Vasco viene a reconocer el régimen de Concierto Económico para la financiación de sus territorios históricos, (Álava, Guipúzcoa y Vizcaya) configurándose un sistema propio y característico de estos territorios.
 
El primer Concierto Económico fue aprobado por la Ley 12/1981, de 13 de mayo y su validez se extendía hasta el 31 de diciembre de 2001. La Ley 12/2002, de 23 de mayo, aprobó, con carácter indefinido, el Concierto Económico vigente, estableciendo que cada cinco años se aprobará una ley de metodología del cupo del quinquenio.
 
Mediante negociaciones entre representantes de la Administración General del Estado y de los territorios se fija la cantidad global o “cupo” con que cada uno de estos territorios, que son los encargados de establecer, regular y recaudar los tributos dentro de su ámbito territorial, contribuye al sostenimiento de las cargas generales del Estado.
 
El cupo se identifica, pues, con la aportación del País Vasco al Estado como contribución a los gastos que éste se ve obligado a efectuar en aquellas materias no asumidas por la Comunidad Autónoma. Se establece por períodos de cinco años en Ley aprobada por las Cortes Generales tras el oportuno acuerdo con la Comunidad Autónoma. El pago del cupo se efectúa en función de un índice de imputación establecido previa las oportunas negociaciones y mantenido invariable desde 1981, cifrándose en el 6,24% del total de cargas estatales no asumidas por el País Vasco. Actualmente, aprobado el cupo líquido provisional para 2007, se ha fijado la metodología de cálculo del cupo para el quinquenio 2007-2011.

La Ley Orgánica 13/1982, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra reconoce la potestad de esta Comunidad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario dentro del sistema general. Se establece que las relaciones de orden tributario y financiero entre Navarra y el Estado vendrán reguladas por el sistema de Convenio. El vigente Convenio fue aprobado por la  Ley 25/2003, de 15 de julio, por la que se aprueba la modificación del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra.
 
Las características generales del sistema de financiación de Navarra son las siguientes: 


 

  • Navarra tienen la potestad de mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, el régimen tributario, atendiendo a la estructura general impositiva del Estado y a las normas de coordinación establecidas. De este modo, le corresponden: la exacción, gestión, liquidación, recaudación e inspección de todos los impuestos, que se denominan tributos concertados, a excepción de los derechos de importación y los gravámenes a la importación en los Impuestos Especiales y en el Impuesto sobre el Valor Añadido.
     
  • La potestad normativa sobre los citados tributos concertados de las administraciones que los recaudan está limitada en el propio convenio por las normas y principios de armonización fiscal y colaboración con el Estado, que se establecen con carácter general y para cada tributo.
     
  • Navarra contribuye a la financiación de las cargas generales del Estado no asumidas, a través de una cantidad denominada "aportación".

La metodología seguida para determinar la aportación de Navarra al sostenimiento de las cargas generales del Estado es similar a la establecida para el País Vasco y se basa en dos reglas básicas:

  • Cada 5 años se fija la contribución de Navarra al Estado, determinada en función del importe, en ese año base, de los gastos del Estado correspondientes a los servicios generales y de un índice de imputación, del 1,6%, que refleja la capacidad de la Comunidad Autónoma para soportar los mismos, según su renta relativa en el conjunto de España.
     
  • En los restantes años del quinquenio, la aportación se determina en función de la fijada para el año base actualizada por un índice que refleja el incremento de la recaudación estatal por tributos convenidos.
El Estatuto de Autonomía para el País Vasco viene a reconocer el régimen de Concierto Económico para la financiación de sus territorios históricos, (Álava, Guipúzcoa y Vizcaya) configurándose un sistema propio y característico de estos territorios.
 
El primer Concierto Económico fue aprobado por la Ley 12/1981, de 13 de mayo y su validez se extendía hasta el 31 de diciembre de 2001. La Ley 12/2002, de 23 de mayo, aprobó, con carácter indefinido, el Concierto Económico vigente, estableciendo que cada cinco años se aprobará una ley de metodología del cupo del quinquenio.
 
Mediante negociaciones entre representantes de la Administración General del Estado y de los territorios se fija la cantidad global o “cupo” con que cada uno de estos territorios, que son los encargados de establecer, regular y recaudar los tributos dentro de su ámbito territorial, contribuye al sostenimiento de las cargas generales del Estado.
 
El cupo se identifica, pues, con la aportación del País Vasco al Estado como contribución a los gastos que éste se ve obligado a efectuar en aquellas materias no asumidas por la Comunidad Autónoma. Se establece por períodos de cinco años en Ley aprobada por las Cortes Generales tras el oportuno acuerdo con la Comunidad Autónoma. El pago del cupo se efectúa en función de un índice de imputación establecido previa las oportunas negociaciones y mantenido invariable desde 1981, cifrándose en el 6,24% del total de cargas estatales no asumidas por el País Vasco. Actualmente, aprobado el cupo líquido provisional para 2007, se ha fijado la metodología de cálculo del cupo para el quinquenio 2007-2011.

La Ley Orgánica 13/1982, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra reconoce la potestad de esta Comunidad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario dentro del sistema general. Se establece que las relaciones de orden tributario y financiero entre Navarra y el Estado vendrán reguladas por el sistema de Convenio. El vigente Convenio fue aprobado por la  Ley 25/2003, de 15 de julio, por la que se aprueba la modificación del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra.
 
Las características generales del sistema de financiación de Navarra son las siguientes: 


 

  • Navarra tienen la potestad de mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, el régimen tributario, atendiendo a la estructura general impositiva del Estado y a las normas de coordinación establecidas. De este modo, le corresponden: la exacción, gestión, liquidación, recaudación e inspección de todos los impuestos, que se denominan tributos concertados, a excepción de los derechos de importación y los gravámenes a la importación en los Impuestos Especiales y en el Impuesto sobre el Valor Añadido.
     
  • La potestad normativa sobre los citados tributos concertados de las administraciones que los recaudan está limitada en el propio convenio por las normas y principios de armonización fiscal y colaboración con el Estado, que se establecen con carácter general y para cada tributo.
     
  • Navarra contribuye a la financiación de las cargas generales del Estado no asumidas, a través de una cantidad denominada "aportación".

La metodología seguida para determinar la aportación de Navarra al sostenimiento de las cargas generales del Estado es similar a la establecida para el País Vasco y se basa en dos reglas básicas:

  • Cada 5 años se fija la contribución de Navarra al Estado, determinada en función del importe, en ese año base, de los gastos del Estado correspondientes a los servicios generales y de un índice de imputación, del 1,6%, que refleja la capacidad de la Comunidad Autónoma para soportar los mismos, según su renta relativa en el conjunto de España.
     
  • En los restantes años del quinquenio, la aportación se determina en función de la fijada para el año base actualizada por un índice que refleja el incremento de la recaudación estatal por tributos convenidos.

 

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Régimen común

El resto de las Comunidades Autónomas obtienen sus recursos de acuerdo con lo indicado en la LOFCA, disposición ésta que también recoge las facultades normativas y de gestión que tienen las CC.AA. en esta materia.
 
El modelo de financiación de las CC.AA. ha ido configurándose en distintas fases, apostando progresivamente por la “corresponsabilidad fiscal”, en lugar de financiar a las Comunidades a partir de una simple participación en los ingresos estatales. La corresponsabilidad ha surgido como consecuencia de la asimetría existente entre la autonomía financiera sobre el gasto que poseían las Comunidades Autónomas y la escasa autonomía sobre sus ingresos, al provenir estos, en origen, de transferencias estatales.
 
En su reunión de 15 de julio de 2009, el Consejo de Política Fiscal y Financiera adoptó, a propuesta del Gobierno de la Nación, el Acuerdo 6/2009, de reforma del sistema de financiación autonómica. La puesta en práctica del citado Acuerdo ha requerido llevar a cabo una serie de reformas legales. Concretamente, la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía, acomete las reformas que no requieren el rango de Ley Orgánica, complementando así a la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
 
Las notas características más destacables de la reforma del modelo son:
  1. Garantiza a todos los ciudadanos, independientemente de la Comunidad Autónoma en la que residan, la igualdad, en términos de población ajustada, en la financiación de los servicios públicos fundamentales (educación, sanidad y servicios sociales), a los que dedica el 80% de los recursos. Se reducen así las diferencias en la financiación per cápita ajustada que se venían produciendo.
     
    • Esta garantía se instrumenta mediante el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Este fondo se financiará con el 75% de los recursos tributarios de las Comunidades Autónomas y un 5% con recursos que aporta el Estado.
       
    • Además de este fondo, habrá un Fondo de Suficiencia Global, que permitirá garantizar la financiación de todas las competencias que han sido transferidas y complementará los recursos tributarios que no se integran en la financiación de la Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. En definitiva,este Fondo garantiza que se respete el volumen de recursos obtenido por cada territorio partiendo de los resultados del modelo vigente para el año base, 2007, que es el último liquidado, de manera que no pueda haber CCAA perjudicadas respecto a los recursos obtenidos bajo el sistema anterior (garantía de respeto de statu quo).
       
    • Con el objetivo de avanzar en la convergencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos, al mismo tiempo que se incentiva la autonomía y la capacidad fiscal, se crean, mediante aportación estatal adicional, dos fondos de convergencia autonómica:

      • El Fondo de Competitividad, que reforzará la equidad y eficiencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos, reduciendo las diferencias en financiación per cápita entre Comunidades Autónomas. Este Fondo se dotará anualmente con la cantidad que se prevea en los Presupuestos Generales del Estado.
         
      • El Fondo de Cooperación, que permitirá cumplir con el objetivo de facilitar la convergencia en los niveles de vida de los ciudadanos con independencia de su lugar de residencia. Para ello, se incrementan los recursos de las Comunidades Autónomas de menor renta per cápita y que registren una dinámica poblacional especialmente negativa que pueda comprometer su desarrollo futuro. Este Fondo se dotará anualmente con la cantidad que se prevea en los PPGGE. 
     
  2. A efectos del cálculo de las necesidades de gasto de cara a la financiación de los servicios públicos fundamentales, tiene en cuenta el aumento de la población que se ha producido desde 1999, año de referencia del anterior modelo. Además, tendrá en cuenta anualmente los cambios demográficos que se den, sin perjuicio de una revisión quinquenal de los elementos estructurales del sistema. Además, el nuevo modelo engloba todas las variables de población que en cada Comunidad Autónoma pueden ser relevantes en términos de necesidades de financiación de los servicios públicos fundamentales. Así, además de la población, se considera específicamente la población sanitaria protegida, distribuida en siete grupos de edad, la población menor de 16 años y la población mayor de 65 años. Así como las otras variables no poblacionales como la superficie, la dispersión e insularidad o la densidad demográfica.
     
  3. Asimismo, otorga a las Comunidades Autónomas una mayor autonomía financiera, tanto en términos de una mayor participación en la recaudación tributaria como en términos de competencia normativa. Por consiguiente, se alcanza una mayor cota de corresponsabilidad fiscal en la gestión de los recursos públicos. En concreto:

    • Se eleva al 50% la cesión a las Comunidades Autónomas en el IRPF y en el IVA y al 58% en los Impuestos Especiales. Con estos porcentajes de cesión, el peso de los recursos tributarios en las CC.AA., sitúa al Estado Autonómico como uno de los países de la OCDE más ampliamente descentralizados, por la vertiente, no sólo del gasto, sino también de los ingresos.
       
    • Se incrementan las competencias normativas de las CC.AA. en los tributos cedidos parcialmente. En el caso del IRPF se amplían las competencias en materia de modificación de los mínimos personales y familiares, aprobación de la escala autonómica del impuesto y deducciones de la cuota.
       
    • Se refuerza la participación y colaboración recíprocas entre las administraciones tributarias. De acuerdo con lo previsto en algunos Estatutos de Autonomía, se cederán a las Comunidades Autónomas en cuyos Estatutos así se prevea las competencias de revisión económico-administrativa de los actos emanados de sus propios órganos de gestión sobre tributos cedidos totalmente, sin perjuicio de la competencia estatal de mantener la unificación de criterio.
       
    • Finalmente, se revisan algunos aspectos del sistema de entregas a cuenta, con el fin de que haya una mayor coincidencia temporal entre la recaudación de los recursos y los ingresos de las CC.AA.

El nuevo modelo parte del volumen de recursos correspondientes a las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, según el modelo anterior. A esos recursos, cuya cuantía se mantiene, se añaden los recursos adicionales aportados por el Estado, de cara a reforzar el Estado del Bienestar, que se distribuirán con criterios objetivos y transparentes. Así, el Estado aportará recursos adicionales distribuidos en proporción a la población dependiente de cada Comunidad, para facilitar la aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia. Asimismo, en la distribución de estos recursos adicionales se tendrán en cuenta los costes diferenciales derivados de la dispersión y la escasa densidad de población, que afectan a un número concreto de Comunidades Autónomas. Como último criterio objetivo para la distribución de estos recursos adicionales, se considerarán las políticas de normalización lingüística.

De cara a no propiciar un impacto negativo en los recursos estatales, se ha previsto que los recursos adicionales se distribuyan de forma gradual, de manera que resulten compatibles, entre otros, con los objetivos de la política macroeconómica y de estabilidad presupuestaria.
 
En conclusión, la reforma del modelo supone que:
 
  • Todas las Comunidades Autónomas mejoran su situación, en tanto percibirán más recursos, tanto como consecuencia de su mayor autonomía como de los recursos adicionales que aportará el Estado.
     
  • Además, el nuevo modelo supone un avance en términos de solidaridad, en tanto se garantiza a todos los ciudadanos, independientemente de la Comunidad Autónoma en la que residan, la igualdad en la financiación de los servicios públicos fundamentales.
     
  • Se avanzará en términos de equidad, pues, gracias a los instrumentos de convergencia previstos, se reducirán sustancialmente las diferencias en la financiación per cápita ajustada.

 

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